Marian Zulean - Reforma sistemului de securitate: de la CADA la CADI (mai, 2009)

The concept of Security Sector Reform (SSR) has become prominent in the last decade within the development and security studies communities. It consists of three main challenges: development of the institutional framework for both security and development areas; integrated management of national security institutions as well as building professional national security institutions accountable to the civilian authorities. The main goal of this study is to describe the status of the security sector reform in Romania and the role of civil society in that. If early reform within the defense area -as part of security sector- was triggered by CADA it is time for civil society think tanks to become stakeholders in the second generation of reforms. The last part of the study describes the contribution of some civil society NGOs to the debate of re?drawing national security laws and calls for a coalition of civil society to analyze and advocate the second generation of reforms.

Keywords: Security Sector Reform, civil society, national security, liberty and security, accountability

Introducere

Sistemul de securitate nationala de tip democratic reprezinta conditia funamentala pentru o buna guvernare si pentru garantarea libertatii si prosperitatii individului. Determinarea institutiilor securitatii nationale sa lucreze eficient si responsabil, concomitent cu mentinerea libertatilor civile este, insa, o sarcina ambitioasa si provocatoare. Literatura de specialitate considera ca obiectul referential al „reformei sistemului de securitate” este reprezentat de trei provocari:
(1) dezvoltarea unui cadru institutional clar pentru realizarea securitatii, integrand politicile de dezvoltare cu cele de securitate;
(2) managementul tuturor institutiilor de securitate (de aparare, ordine publica si servicii de intelligence);
(3) construirea de agentii si institutii de securitate profesioniste si responsabile catre autoritatile civile legitime.1

In Romania, cu toate ca au fost facuti pasi importanti in domeniul reformei sistemului de securitate, in special datorita conditionalitatii externe, pentru a indeplini cerintele de admitere in NATO sau UE, procesul de consolidare a democratiei si de transformare sistemica a institutiilor de securitate si de perfectionare a mecanismelor de control democratic pare blocat. Blocarea procesului de planificare strategica, in conformitate cu Strategia de securitate nationala 2006, „inghetarea” pachetului de legi privind securitatea nationala in Parlament sau intrarea in vigoare, pe usa din dos, a Legii nr. 298/2008 privind retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicatii electronice starnesc ingrijorari publicului roman. Atat societatea civila cat si institutiile de securitate nationala reclama o serie de probleme legislative care impiedica atat eficientizarea activitatii institutiilor de securitate, cat si perfectionarea mecanismelor de control democratic civil.

„Tranzitia” romaneasca a cuprins -ca proces important- institutionalizarea unor mecanisme de control democratic civil al tuturor institutiilor de securitate nationala. Dar aderarea la NATO si UE a presupus un set de criterii pentru evaluarea reformei focalizat, mai degraba, asupra domeniului apararii, transformarea serviciilor de informatii avand un ritm mai putin alert, fiind realizata „autarhic”, societatea civila fiind interesata in anii ’90 de aspecte particulare, precum lustratia, deconspirarea Securitatii sau ascultarea telefoanelor. Primele „masuri revolutionare”, precum de-comunizarea si de-kaghebizarea armatei, transferul controlului asupra Departamentului Securitatii catre armata si stoparea folosirii militarilor ca forta de munca gratuita in economia nationala au fost initiate de un grup al tinerilor ofiteri, numit Comitetul de Actiune pentru Democratizarea Armatei (CADA). Astazi societatea civila are interesul sa continue acest proces dobandind unele competente pentru a deveni un actor important al reformei sistemului de securitate nationala.

Scopul acestui studiu este de a prezenta stadiul reformei sistemului de securitate dar si contributia societatii civile –reala si potentiala- la impulsionarea unei noi etape de reforma, generand dezbateri si strategii de schimbare a legilor securitatii nationale.

Ce reprezinta reforma sistemului de securitate?

Libertatea si securitatea sunt doua deziderate sociale care nasc tensiuni si dezbateri aprinse atunci cand democratiile isi proiecteaza politicile de securitate nationala. In viziunea lui Hobbes, cetateanul incheie cu statul un contract social: el cedeaza o parte din drepturi in schimbul protectiei asigurate de catre stat. De aceea statul are obligatia sa intretina un sistem de securitate (armata, politie, jandarmerie si servicii de informatii) pentru a-si respecta obligatia contractuala fata de cetateni. Exista insa ingrijorarea ca aceste institutii pot declansa lovituri de stat sau pot incalca drepturile si libertatile cetatenesti. In consecinta, in procesul de consolidare a democratiei a existat o tendinta de a ingradi puterile institutiilor militarizate prin instituirea unor mecanisme de control civil. Pe de alta parte, drepturile si libertatile cetatenesti au fost codificate in documente internationale precum Declaratia universala a drepturilor omului sau Carta europeana a drepturilor omului si preluate in aproape toate Constitutiile si legislatiile nationale. Cu toate acestea, respectarea acestor drepturi civile reprezinta, mai degraba, un deziderat care trebuie realizat zi de zi.

Astazi, fenomene geopolitice precum globalizarea aduc provocari extraordinare pentru sistemul de securitate nationala (terorismul international, proliferarea armelor de distrugere in masa, retele de crima organizata) ce necesita flexibilitate legislativa pentru a permite institutiilor de securitate nationala indeplinirea misiunilor, fara violarea drepturilor civile. Dezvoltarea tehnologica permite nu numai miniaturizarea si universalizarea interceptarilor de catre serviciile de informatii ale statului, dar si de catre firme private de securitate sau folosirea lor de catre grupuri teroriste. De aceea, politicile publice care tintesc protectia drepturilor si libertatilor cetatenesti concomitent cu realizarea securitatii nationale necesita o schimbare de paradigma si re-gandirea sistemului de securitate nationala. Insa, reforma sistemului de securitate nu este doar apanajul institutiilor de securitate sau a NATO ci presupune si implicarea societatii civile, prin media, ONG-uri sau think-tank-uri expert.

Rolul societatii civile in reforma sistemului de securitate

O societate democratica nu presupune numai o separare a puterilor in stat, ci si existenta unor mecanisme informale si organizatii neguvernamentale, precum organizatii din societatea civila, care pot exercita controlul civil, in mod indirect. Institutii precum o presa independenta sau organizatii neguvernamentale si institute independente de cercetare (think-tank-uri) ar trebui sa contribuie la raspandirea informatiei catre societatea civila privind chestiunile de securitate, creand expertiza civila.

Dupa anul 1989, societatea civila romaneasca a fost interesata de aspecte importante, dar particulare, ale reformei sistemului de securitate nationala, in special de domeniul reformei morale (lustratia, condamnarea ofiterilor de securitate ce au comis crime impotriva umanitatii sau ascultarea telefoanelor). Au existat cateva organizatii si fundatii foarte active in domeniul politicii de securitate cum ar fi Asociatia Euro-Atlantica „Manfred Worner”, Fundatia EURISC, Asociatia George C. Marshall –Romania si Casa NATO. Totusi, expertiza acestor organizatii pare sa se limiteze la organizarea de conferinte si dezbateri, rolul lor de ansamblu in elaborarea studiilor fundamentale sau strategiilor pentru politica de securitate, fiind limitat. Mai mult, dupa aderarea la NATO si UE, activitatea lor s-a diminuat. Pe de alta parte, a aparut un interes sporit al unor alte organizatii ale societatii civile pentru o implicare mai nuantata si profesionista in acest domeniu.

S-ar impune azi sa vorbim de generatia a doua de reforme a sistemului de securitate- SSR 2.0, concentrata pe abordarea integrata si complexa a reformei sistemului, profesionalizarea democratica, atat a elitei politice implicate in controlul democratic cat si a personalului civil, perfectionarea mecanismului de gestionare a crizelor, evaluarea realista a riscurilor de securitate, rescrierea legislatiei de securitate si participarea societatii civile ca grup expert (stakeholder) in procesul reformei. Vom relata cateva concluzii rezultate in urma proiectelor coordonate de Academia de Advocacy si Centrul de Analiza si Dezvoltare Institutionala - CADI. Aspectele principale ce necesita o abordare comprehensiva si multidimensionala a transformarii sistemului de securitate sunt:
a. Dimensiunea democratica: Desi au fost adoptate legi ce permit controlul democratic civil, nu exista garantii ca normele si mecanismele de control democratic civil sunt aplicate;
b. Dimensiunea  morala: Blocarea legii lustratiei, lipsa unor dezbateri sau condamnari legale privind vinovatia unor ofiteri de securitate pentru incalcarea drepturilor fundametale ale omului afecteaza increderea in institutiile securitatii nationale si a institutiiile statului, in general;
c. Dimensiunea economica: Eficienta si eficacitatea muncii institutiilor de securitate, duplicarea sarcinilor, risipa de resurse, cadrul legislativdesuet - ce impiedica indeplinirea misiunilor actuale ale institutiilor de securitate in contextul noilor provocari ale globalizarii dar destul de lax pentru a permite incalcari ale drepturilor omului.

Obstacole in calea reformei sistemului de securitate

O parte dintre problemele definite de acest studiu puteau fi rezolvate prin promovarea unei noi legislatii insa, procesul initiat in 2005, odata cu promovarea unei noi Strategii de securitate nationala, a fost blocat, desi captase atentia societatii civile si a mass media. Toata lumea este de acord ca legile de organizare si functionare a serviciilor de informatii sau de gestionare a situatiilor de urgenta, adoptate sub presiunea evenimentelor din 1990-1991, au un caracter desuet. Incercari de perfectionare a legislatiei de securitate au avut loc in fiecare legislatura de dupa 1997, setul de legi propus in legislatura 2004-2008 aflandu-se inca spre dezbatere, in Senat. Unele neajunsuri au fost semnalate in cadrul unor programe ale societatii civile. Astfel, Academia de Advocacy, impreuna cu Pro Democratia, Societatea Jurnalistilor Romani si Societatea Timisoara, a organizat in 2006 o audiere publica la Palatul Parlamentului2, analizand propunerile pachetului de legi ale securitatii nationale, in urma careia au rezultat, printre altele, urmatoarele neajunsuri:
• una dintre temele recurente multor marturii este legata de influenta negativa a „memoriei” fostei Securitati, generand teama difuza ca legislatia poate acorda puteri excesive unor servicii secrete nerestrucurate;
• anumite prevederi ale proiectelor contrazic unele din principiile Strategiei de securitate nationala (2006), prin limitarea posibilitatii controlului democratic, pastrarea impresiei de stare exeptionala permanenta, cu o raspundere judiciara extrem de limitata a ofiterului de informatii;
• controlul parlamentar este un mecanism insuficient pentru controlul democratic al serviciilor de informatii;
• necesitatea stabilirii de competente precise pentru ofiteri, mai ales in problema unor investigatii in vedere producerii de probe in justitie;
• activitatea generala a serviciilor de informatii nu poate fi categorisita drept secret de stat in totalitate;
• finantarea integrala si exclusiva a serviciilor de informatii de la bugetul de stat, eliminand sintagma „alte surse legale”;
• prevederile ca autorizatia de supraveghere pe 6 luni sa fie prelungita nelimitat, dreptul serviciilor de a desfasura activitati economico-financiare, mentinerea caracterului militar cu dreptul de a purta arma, secretizarea excesiva precum si dreptul ofiterului de a solicita oricarei persoane sprijin sunt considerate inacceptabile.

Atat „martorii” cat si expertii au produs o serie de propuneri neluate in seama nici azi iar promovarea legislatiei a intrat in malaxorul luptei politice. In legislatura 1996-2000 au fost depuse in Parlament patru proiecte de lege, alte sapte proiecte intre 2001-2004, insa  nici unul dintre acestea nu a fost adoptat. Stadiul proiectelor depuse in legislatura 2004-2008, conform site-ului Camerei Deputatilor este: „inaintate la Senat: 25.04.2007”. Una dintre explicatiile (mai mult sau mai putin conspirationiste) a blocarii procesului de reforma a sistemului de securitate este ca ofiterii acoperiti ai serviciilor de informatii din politica si mass media au creat acea „perdea de fum” ce a permis blocarea procesului de reforma, fiind interesati de pastrarea status-quo-ului. Asa cred participantii la dezbaterile si Forumul organizat in cadrul proiectului „Libertate si Securitate” al CADI. Ca o concluzie a acestor audieri se poate afirma ca principalele obstacole in promovarea acestor legi au fost legate de: modul de intocmire a proiectelor de lege de tip top-down, de „inflatia” de riscuri si amenintari propuse (ce ofereau serviciilor mai multe puteri decat Legea sigurantei nationale) si de scoaterea totala a presedintelui din mecanismele de control democratic.

Recent, in cadrul proiectului „Libertate si Securitate” derulat de Centrul de Analiza si Dezvoltare Institutionala3 in 2008, deschis unei coalitii a societatii civile dar si expertilor din institutiile publice au fost identificate urmatoarele obstacole si solutii pentru reforma sistemului de securitate:
• Desi cadrul normativ prevede mecanisme de asigurare a respectarii drepturilor omului exista cazuistica de incalcare a drepturilor omului constatate de CEDO, precum cazul Rotaru contra Romaniei din 2000; Ministerul Justitiei are in vedere propunerea unui set de reglementari pentru a impiedica incalcari ale DO in activitatea de informatii (Catalin Predoiu);
• (Legea sigurantei nationale) ...este desueta si nu incorporeaza principii si norme derivate din schimbarea statutului strategic si politic al Romaniei o data cu aderarea tarii noastre la NATO si UE. Amanarea adoptarii unei noi legislatii in domeniu a determinat SRI sa-si elaboreze propriile norme interne de restructurare si, in interiorul cadrului normativ in vigoare, sa incerce sa se adapteze la necesitatea de a raspunde provocarilor si riscurilor actuale de securitate (George Maior);
• Ionut Sterpan si Radu Simandan argumenteaza complex faptul ca libertatea garanteaza securitatea individului iar renuntarea la unele libertati poate aduce vulnerabilitati societatii si propune diversificarea mecanismelor de control democratic al serviciilor de informatii.
• Corina Dragomirescu sintetizeaza experienta Academiei de Advocacy si propune implicarea activa a societatii civile in continuarea procesului de reforma a sistemului de securitate.

In cadrul aceluiasi proiect, Centrul de Analiza si Dezvoltare Institutionala (CADI) a organizat, in februarie a.c., dezbaterea cu tema „Societatea civila pentru reforma sistemului de securitate”, dezbatere la care au luat parte experti din institutii politice, directori ai serviciilor de informatii si lideri ai societatii civile precum Cristian Preda, Cristian Parvulescu, Sorin Ionita, Sorin Cucerai, Radu Nicosevici, Sever Voinescu, George Maior, Mihai Razvan Ungureanu, Iulian Fota, Constantin Dudu Ionescu, Vlad Topan, Aurora Martin, Marian Zulean si altii. Conferinta a plecat de la prezumtia ca exista o fereastra de oportunitate pentru promovarea reformei sistemului de securitate, din perspectiva societatii civile.

Primul argument este legat de faptul ca institutiile si organizatiile internationale au pus pe agenda problema reformei sistemului (sectorului) de securitate. Astfel, ONU prin Programul PNUD numit „Justice and Security Sector Reform”, OECD prin Programul „Security System and Governance”, Comisia Europeana prin Conceptul „ESDP Support to Security Sector Reform” deruleaza programe si acorda asistenta pe acest domeniu.

In al doilea rand, alegerile din noiembrie 2008 au adus o majoritate parlamentara care poate promova reforma sistemului de securitate, a legislatiei, normelor si practicilor de control democratic civil. Este rolul societatii civile sa asigure studii, expertiza si actiuni de advocacy pentru impunerea pe agenda guvernului a reformei sistemului de securitate.

In al treilea rand, societatea civila s-a maturizat si a capatat expertiza si interes in domeniu. Exista deja un caz de succes de functionare a acestui tip de coalitie in Bulgaria. Au fost tiparite culegeri de bune practici, cum ar fi manualul „Supervizarea publica a sectorului de securitate”, elaborat de Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) si Centrul pentru Controlul Democratic asupra Fortelor Armate din Geneva (DCAF) ce prezinta rolul pe care organizatiile neguvernamentale il pot juca in supervizarea democratica a sectorului de securitate. Ca urmare, CADI a propus constituirea unei coalitii a organizatiilor neguvernamentale interesate de subiect, capabile sa elaboreze studii si sa asigure expertiza si dornice sa participe la actiuni de advocacy pentru reforma sistemului de securitate.

Concluzii

Reforma sistemului de securitate este o preocupare importanta pentru transformarea societatilor dupa Razboiul Rece, atat in fostele tari comuniste dar si in lumea occidentala. Daca prima generatie de reforme a avut ca obiectiv reforma armatei (inclusiv reducerea efectivelor) si adaptarea la cerintele NATO, o a doua generatie de reforme- SSR 2.0 (etichetata uneori cu apelativul de „transformare”) este in curs, mai ales dupa evenimentele din 11 septembrie 2001.

In Romania, reforma sistemului de securitate -SSR 2.0 cuprinde trei aspecte importante (dimensiunea morala, dimensiunea economica- a eficacitatii si eficientei institutiilor si dimensiunea democratica- de perfectionarea a mecanismelor de control democratic civil). Ele au incercat sa fie rezolvate „top-down”, printr-un pachet legislativ si prin Strategia de securitate nationala 2006 dar procesul a fost blocat. A fost lansata ipoteza ca reforma s-a incheiat odata cu predarea dosarelor de securitate catre CNSAS si cu scaderea mediei de varsta a ofiterilor de informatii, ca trebuie lasate institutiile „sa lucreze” dar atat experienta internationala cat si investigatiile societatii civile arata necesitatea de continuare a reformei, pe un nou palier. Sunt din ce in ce mai multe informatii despre implicarea unor ofiteri de informatii in scandaluri de coruptie sau de insuficienta documentare a procurorilor cu informatii relevante pentru inceperea urmaririi penale, despre esecuri legate de obiectivele de politica regionala sau despre lipsa de audit si numarul prea mare de ofiteri de informatii.

Exista insa auspicii pozitive ca acest lucru se poate realiza in viitorul apropiat. Exista o majoritate guvernamentala confortabila, un interes si expertiza internationala dar si cresterea expertizei societatii civile in acest domeniu. Atat sefii serviciilor de informatii, presedintii comisiilor de control parlamentar, CSAT cat si societatea civila au identificat ca numitor comun necesitatea reformei sistemului de securitate. Divergentele apar cand se pune problema asupra modului in care sa se continue aceasta reforma.

CADI, in urma proiectului „Libertate si societate” considera ca societatea civila isi poate asuma un rol de stakeholder important prin constituirea unei coalitii a societatii civile deja agreata de aproximativ 20 de ONG-uri. Un pas important ar fi constituirea unei comisii ce cuprinde toti actorii importanti, de genul comisiilor prezidentiale care ar cuprinde si coalitia societatii civile. Pentru a nu pune caruta inainte ar fi util de realizat un studiu de evaluare/audit a modului de functionare a institutiilor de securitate si a indeplinirii obiectivelor strategice, elaborarea unei strategii de transformare comprehensiva a sistemului de securitate si apoi a unei legi cadru de organizare si functionare a sistemului de securitate.

NOTE

* Un draft al acestui studiu a fost prezentat drept ghid pentru dezbatere la conferinta societatii civile pentru reforma sistemului de securitate, din februarie 2009. Conferinta a fost organizata sub egida Centrului de Analiza si Dezvoltare Institutionala (CADI) si Balkan Trust for Democracy

1 Theodore Winkler(2003), „Managing change. The reform and democratic control of the security sector and internaional order”, in Security Sector Reform: Institutions, Society and Good Governance, editata de A. Bryden si Ph. Fluri, Baden-Baden: Nomos.

2 Vezi Academia de Advocacy, „Libertate individuala versus securitate nationala. Echilibrul intre transparenta si secretizare” disponibil la: http://securitate.audieripublice.ro/

3 Vezi Centrul de Analiza si Dezvoltare Institutionala, proiectul „Libertate si Securitate”, disponibil la http://www.cadi.ro/index.php/vizualizare/articole/proiecte/77

MARIAN ZULEAN este conferentiar la Facultatea de Administratie Publica si Afaceri, a Universitatii din Bucuresti, si director adjunct al Institutului de Studii Populare.