Marian Zulean - Ghid pentru reforma sistemului de securitate

NOTA: Acest document de lucru a fost elaborat de Marian Zulean pentru a ghida dezbaterea cu tema „Societatea civilă pentru reforma sistemului de securitate” din 11 februarie 2009. Documentul este întocmit pe baza opiniilor exprimate în cadrul proiectului „Libertate şi Securitate” sau din analiza surselor secundare. Opiniile exprimate în aceast document nu reprezintă in mod necesar punctul de vedere al Balkan Trust for Democracy sau al partenerilor săi.

DEFINIREA PROBLEMEI:

Sistemul de securitate naţională de tip democratic reprezintă condiţia funamentală pentru o bună guvernare şi pentru garantarea libertăţii şi prosperităţii individului. Determinarea instituţiilor securităţii naţionale să lucreze eficient şi responsabil, concomitent cu menţinerea libertăţilor civile este, însă, o sarcină ambiţioasă şi provocatoare. Cu toate că au fost făcuţi paşi importanţi în transformarea sistemului de securitate, în special datorită condiţionalităţii externe, pentru a îndeplini cerinţele de admitere în NATO sau UE, procesul de consolidare a democraţiei şi de transformare sistemică a instituţiilor de securitate şi de perfecţionare a mecanismelor de control democratic pare blocat. Blocarea procesului de planificare strategică, în conformitate cu Strategia de securitate naţională 2006, “îngheţarea” pachetului de legi privind securitatea natională în Parlament sau intrarea în vigoare, pe usa din dos, a Legii nr. 298/2008 privind reţinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicaţii electronice starnesc îngrijorari publicului român. Atât societatea civilă cât şi instituţiile de securitate naţională reclamă o serie de probleme legislative care împiedică atât eficientizarea activităţii instituţiilor de securitate, cât şi perfecţionarea mecanismelor de control democratic civil. Aspectele principale ce necesită o abordare comprehensivă a transformării sistemului de securitate sunt:

1. Dimensiunea democratică: Deşi au fost adoptate legi ce permit controlul democratic civil, nu există garanţii că normele şi mecanismele de control democratic civil sunt aplicate;
2. Dimensiunea  morală: Blocarea legii lustraţiei, lipsa unor dezbateri sau condamnări legale privind vinovăţia unor ofiţeri de securitate pentru încălcarea drepturilor fundametale ale omului afectează încrederea în instituţiile securităţii naţionale şi a instituţiiile statului, în general;
3. Dimensiunea economică: eficienţa şi eficacitatea muncii instituţiilor de securitate, duplicarea sarcinilor, risipa de resurse, cadrul legislativ desuet - ce împiedică îndeplinirea misiunilor actuale ale instituţiilor de securitate în contextul noilor provocări ale globalizării dar destul de lax pentru a permite încălcări ale drepturilor omului.

BACKGROUND:

Libertatea şi securitatea sunt două deziderate sociale care nasc tensiuni şi dezbateri aprinse atunci când democraţiile îşi proiectează politicile de securitate naţională. În viziunea lui Hobbes, cetăţeanul încheie cu statul un contract social: el cedează o parte din drepturi în schimbul protecţiei asigurate de către stat. De aceea statul are obligaţia să întreţină un sistem de securitate ( armată, poliţie, jandarmerie şi servicii de informaţii) pentru a-şi respecta obligaţia contractuală faţă de cetăţeni. Există însă îngrijorarea că aceste instituţii pot declanşa lovituri de stat sau pot încălca drepturile şi libertăţile cetăţeneşti. În consecinţă, în procesul de consolidare a democraţiei a existat o tendinţă de a îngrădi puterile instituţiilor militarizate prin instituirea unor mecanisme de control civil.

Pe de altă parte, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti au fost codificate în documente internaţionale precum Declaraţia universală a drepturilor omului sau Carta europeană a drepturilor omului şi preluate în aproape toate Constituţiile şi legislaţiile naţionale. Cu toate acestea, respectarea acestor drepturi civile reprezintă, mai degrabă, un deziderat care trebuie realizat zi de zi.

România a parcurs în ultimele două decenii un profund proces de democratizare, liberalizare şi transformare instituţională. Procesul a cuprins instituţionalizarea unor mecanisme de control democratic civil al instituţiilor de securitate naţională, însă nu există garanţia respectării drepturilor omului în contextul luptei eficace împotriva terorismului. Astfel, determinarea instituţiilor securităţii naţionale să lucreze eficient şi responsabil în acelaşi timp cu extinderea sau menţinerea libertăţilor civile este o sarcină ambiţioasă şi provocatoare.

Pe de altă parte, dacă procesul de integrare în NATO şi UE a presupus un set de criterii pentru evaluarea reformei, focalizate mai degrabă asupra domeniului apărării, transformarea sectorului de securitate a avut un ritm mai puţin alert, opinia publică fiind interesată de aspecte particulare fierbinţi precum lustraţia, deconspirarea Securităţii sau ascultarea telefoanelor. Setul de legi de organizare şi funcţionare a serviciilor de informaţii sau a situaţiilor de urgenţă au fost adoptate sub presiunea evenimentelor din 1990-1991 şi sunt azi desuete. Încercări de perfecţionare a legislaţiei de securitate au avut loc în fiecare legislatură de după 1997, setul de legi propus în legislatura 2004-2008 aflându-se încă spre dezbatere, în Senat.

Astăzi, fenomene geopolitice precum globalizarea aduc provocări extraordinare pentru sistemul de securitate naţională (terorismul internaţional, proliferarea armelor de distrugere în masă, reţelele de crimă organizată) ce necesită flexibilitate legislativă pentru a permite instituţiilor de securitate naţională îndeplinirea misiunilor, fără violarea drepturilor civile.  Dezvoltarea tehnologică permite nu numai miniaturizarea şi universalizarea interceptărilor de către serviciile de informaţii ale statului, dar şi de către firme private de securitate sau folosirea lor de către grupuri teroriste. De aceea, politicile publice care ţintesc protecţia drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti concomitent cu realizarea securităţii naţionale necesită o schimbare de paradigmă şi re-gândirea sistemului de securitate naţională.

După 1989, societatea civilă a fost interesată de aspecte importante, dar particulare, ale reformei sistemului de securitate naţională, în special de domeniul reformei morale (lustraţia, condamnarea ofiţerilor de securitate ce au comis crime împotriva umanităţii sau ascultarea telefoanelor). În ultimii ani a apărut şi interesul pentru o abordare comprehensivă, pentru implicare mai nuanţată şi profesionistă în acest domeniu. Din ce în ce mai multe ONG-uri au desfăşurat proiecte în acest domeniu, vom relata însă principalele obstacole în calea reformei, rezultate în urma proiectelor coordonate de Academia de Advocacy şi CADI. Pentru o abordare sistematică va trebui să arătăm ce întelegem prin reforma sistemului de securitate naţională. Un studiu al DCAF Geneva consideră că obiectul referenţial al „reformei sistemului de securitate” este reprezentat de trei provocări:

(1) dezvoltarea unui cadru instituţional clar pentru realizarea securităţii, integrând politicile de dezvoltare cu cele de securitate,

(2) managementul tuturor instituţiilor de securitate;

(3) construirea de agenţii şi instituţii de securitate profesioniste şi responsabile către autorităţile civile legitime.

Pornind de la această definire s-ar impune azi să vorbim de generaţia a doua de reforme- SSR 2.0, concentrată pe abordarea integrată şi complexă a reformei sistemului, profesionalizarea democratică, atât a elitei politice implicate în controlul democratic cât şi a personalului civil, perfecţionarea mecanismului de gestionare a crizelor, evaluarea realistă a riscurilor de securitate, rescrierea legislaţiei de securitate şi participarea societăţii civile ca grup expert (stakeholder) în procesul reformei.

OBSTACOLE ÎN CALEA REFORMEI SISTEMULUI DE SECURITATE:

O parte dintre problemele definite de acest studiu puteau fi rezolvate prin promovarea unei noi legislaţii însă, procesul iniţiat în 2005, odată cu promovarea unei noi Strategii de securitate naţională, a fost blocat, deşi captase atenţia societăţii civile şi a mass media. Iată principalele neajunsuri semnalate în cadrul unor programe ale societăţii civile:

a. Academia de Advocacy, împreună cu Pro Democraţia, Societatea Jurnaliştilor Români şi Societatea Timişoara, a organizat în 2006 o audiere publică la Palatul Parlamentului, analizând propunerile pachetului de legi ale securităţii naţionale, în urma căreia au rezultat următoarele neajunsuri:

• una dintre temele recurente multor mărturii este legată de influenţa negativă a “memoriei” fostei Securităţi, generand teama difuză că legislaţia poate acorda puteri excesive unor servicii secrete nerestrucurate;
• anumite prevederi ale proiectelor contrazic unele din principiile Strategiei de securitate naţională (2006), prin limitarea posibilităţii controlului democratic, pastrarea impresiei de stare exepţională permanentă, cu o răspundere judiciară extrem de limitată a ofiţerului de informaţii;
• controlul parlamentar este un mecanism insuficient pentru controlul democratic al serviciilor de informaţii;
• necesitatea stabilirii de competenţe precise pentru ofiţeri, mai ales în problema unor investigaţii în vedere producerii de probe în justiţie;
• activitatea generală a serviciilor de informaţii nu poate fi categorisită drept secret de stat in totalitate;
• finanţarea integrală şi exclusivă a serviciilor de informaţii de la bugetul de stat, eliminând sintagma “alte surse legale”;
• prevederile ca autorizaţia de supraveghere pe 6 luni să fie prelungită nelimitat, dreptul serviciilor de a desfăşura activităţi economico-financiare, menţinerea caracterului militar cu dreptul de a purta armă, secretizarea excesivă precum şi dreptul ofiţerului de a solicita oricărei persoane sprijin sunt considerate inacceptabile.

Atât martorii cât şi experţii au produs o serie de propuneri neluate în seama nici azi iar promovarea legislaţiei a intrat în malaxorul luptei politice. În legislatura 1996-2000 au fost depuse în Parlament patru proiecte de lege, alte şapte proiecte între 2001-2004; nici unul nu a fost adoptat. Stadiul proiectelor depuse în legislatura 2004-2008, conform site-ului Camerei Deputaţilor este: “înaintate la Senat: 25.04.2007”. Una dintre explicaţiile ( mai mult sau mai puţin conspiraţioniste) a blocării procesului de reformă a sistemului de securitate este că ofiţerii acoperiţi ai serviciilor de informaţii din politică şi mass media au creat acea “perdea de fum” ce a permis blocarea procesului de reformă, fiind interesaţi de păstrarea status-quo-ului. Aşa cred participanţii la dezbaterile şi Forumul organizat în cadrul proiectului “Libertate şi Securitate” al CADI sau masteranzii de la specializarea “Studii de securitate” ai Universităţii Bucureşti sau Universităţii “Dimitrie Cantemir”. Din perspectiva noastră principalele obstacole în promovarea acestor legi au fost legate de: modul de întocmire a proiectelor de lege, de “inflaţia” de riscuri şi ameninţări propuse (ce ofereau serviciilor mai multe puteri decât Legea siguranţei naţionale) şi de scoaterea totala a preşedintelui din mecanismele de control democratic.

b. În cadrul proiectului “Libertate şi Securitate” derulat de Centrul de Analiză şi Dezvoltare Instituţională în 2008 au fost identificate următoarele obstacole şi soluţii pentru reforma sistemului de securitate:

·         deşi cadrul normativ prevede mecanisme de asigurare a respectării drepturilor omului există cazuistică de încălcare a drepturilor omului constatate de CEDO, precum cazul Rotaru contra României din 2000; Ministerul Justiţiei are în vedere propunerea unui set de reglementări pentru a împiedica încălcări ale DO în activitatea de informaţii (Cătălin Predoiu);

·         (Legea siguranţei naţionale) ...este desuetă şi nu încorporează principii şi norme derivate din schimbarea statutului strategic şi politic al României o dată cu aderarea ţării noastre la NATO şi UE. Amânarea adoptării unei noi legislaţii în domeniu a determinat SRI să-şi elaboreze propriile norme interne de restructurare şi, în interiorul cadrului normativ în vigoare, să încerce să se adapteze la necesitatea de a răspunde provocărilor şi riscurilor actuale de securitate (George Maior); Propune o formă complexă de cooperare între SRI şi societatea civilă, între producătorii şi consumatorii de intelligence.

·         Silviu Nate propune o abordare participativă a socităţii civile şi preluarea sau externalizarea unor servicii de analiză, consultanţă de către ONG-uri.

·         Generalul (r) Degeratu presupune că anul 2009 va oferi ocazia unei opţiuni decisive în adresarea noilor provocări de securitate, cum ar fi terorismul, prin alegerea între abordarea europeană de tip Justice and Home Affairs sau cea americană de tip război pre-emptiv.

·         Mireille Radoi propune adoptarea conceptului de “securitate umană” ca bază a strategiei de securitate a României.

·         Ionuţ Sterpan şi Radu Şimandan argumentează complex faptul că libertatea garantează securitatea individului iar renunţarea la unele libertăţi poate aduce vulnerabilităţi societăţii şi propune diversificarea mecanismelor de control democratic al serviciilor de informaţii.

·         Corina Dragomirescu sintetizează experienţa Academiei de Advocacy şi propune implicarea activă a societăţii civile în continuarea procesului de reformă a sistemului de securitate.

OPORTUNITĂŢI ACTUALE PRIVIND REFORMA SISTEMULUI DE SECURITATE

Există astăzi o fereastră de oportunitate pentru promovarea reformei sistemului de securitate, din perspectiva societăţii civile.

În primul rând, instituţiile şi organizaţiile internaţionale au pus pe agendă problema reformei sistemului (sectorului) de securitate. Astfel, ONU prin Programul PNUD numit „Justice and Security Sector Reform”, OECD prin Programul “Security System and Governance”, Comisia Europeană prin Conceptul “ESDP Support to Security Sector Reform” derulează programe şi acordă asistenţă pe acest domeniu.

În al doilea rând, alegerile din noiembrie 2008 au adus o majoritate parlamentară care poate promova reforma sistemului de securitate, a legislaţiei, normelor şi practicilor de control democratic civil. Este misiunea societăţii civile să asigure studii, expertiză şi acţiuni de advocacy pentru reforma sistemului de securitate.

În al treilea rând, societatea civilă s-a maturizat şi a căpătat expertiză şi interes în domeniu. Există deja un caz de succes de funcţionare a acestui tip de coaliţie în Bulgaria. Au fost tipărite culegeri de bune practici, cum ar fi manualul “Supervizarea publică a sectorului de securitate”, elaborat de Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) şi Centrul pentru Controlul Democratic asupra Forţelor Armate din Geneva (DCAF) ce prezintă rolul pe care organizaţiile neguvernamentale îl pot juca în supervizarea democratică a sectorului de securitate. În afară de proiectele şi studiile enumerate mai sus, CADI a dezvoltat o viziune proprie privind reforma constituţională şi transformarea instituţională. Instrumente precum Coaliţia pentru o Guvernare Curată pot impulsiona acest proces.

RECOMANDARE:

CADI propune constituirea unei coaliţii a organizaţiilor neguvernamentale interesate de subiect, capabile să elaboreze studii şi să asigure expertiză şi dornice să participe la acţiuni de advocacy pentru reforma sistemului de securitate.

Principalele acţiuni de urmat ar fi următoarele:

• Constituirea unei Coaliţii de Reformă a Sistemului de Securitate, după modelul sau ca parte a Coaliţiei pentru o Guvernare Curată, prin elaborarea unei Declaraţii de intenţie;
• Elaborarea unor studii şi organizarea de dezbateri, mai ales legate de trecerea “tacită” a unor legi, precum Legea 298/2008 privind reţinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicaţii electronice;
• Dezbateri pentru desăvârşirea “reformei morale”, legate de vinovăţia/nevinovăţia unor ofiţeri de securitate, a unor informatori sau celor catalogaţi drept trădători de regimul comunist;
• Alegera unor proiecte din pachetul aflat la Senat şi promovarea prin acţiuni de advocacy pentru votarea în Parlament a celor mai urgente proiecte de legi şi cu impactul cel mai mare asupra mecanismelor de control civil şi eficientizare a muncii instituţiilor de securitate (proiectul de lege privind statutul profesional al ofiţerilor de informaţii satisface această cerinţă).
• Elaborarea unui proiect de lege organică, respectiv “Legea de organizare şi funcţionare a sistemului de securitate naţională”, care ar organiza pe baze democratice şi moderne întregul sistem de securitate, ar acorda garanţii pentru mecanismul de control democratic civil, ar clarifica atât conceptele de securitate cât şi relaţia dintre instituţii, ar consacra legislativ constituirea unei “comunităţi de informaţii” şi ar economisi resurse.